县级预算绩效管理热点难点问题研究

县级预算绩效管理热点难点问题研究

威县财政局  预算股

党的十九大报告明确提出：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，将预算绩效管理提到一个前所未有的高度，对新时代财政工作提出全新的期望和要求，为新时代深化财税体制改革指明了方向和路径。

一、实施预算绩效改革的重要意义

党中央、国务院历来高度重视财税体制改革和财政制度建设，2018年9月1日，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），对全面实施预算绩效管理作出顶层设计和重大部署。2018年11月8日，财政部印发了《关于贯彻落实<中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》（财预〔2018〕167号）,明确提出，到2020年底中央部门和省级层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，既要提高本级财政资源配置效率和使用效益，又要加强对下转移支付的绩效管理，防止财政资金损失浪费；到2022年底市县层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，做到“花钱必问效、无效必问责”，大幅提升预算管理水平和政策实施效果。

预算绩效管理是以一级政府财政预算（包括收入和支出）为对象，以政府财政预算在一定时期内所达到的总体产出和结果为内容，以促进政府透明、责任、高效履职为目的所开展的绩效管理活动。预算绩效管理贯穿预算编制、执行、监督的全过程，更强调预算支出的责任和效率，更加关注预算资金的产出和结果，使政府行为更加务实、高效。

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措，是推动党中央、国务院重大方针政策落地见效的重要保障。当前，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。县级层面改革发展、民生保障、维护稳定工作任重道远，财政部门责任重大，使命光荣。财政工作要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，不断增强“四个意识”，坚定“四个自信”，牢固树立新发展理念，继续贯彻实施积极的财政政策，不忘初心，牢记使命，勇于担当，踏实工作，推动财政经济新的发展。预算绩效改革要深入落实中央决策部署，找准工作定位，理清工作思路，明确工作举措，统筹稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，推动新时代财政改革发展事业取得新进步。

二、县级预算绩效管理面临的主要困难

近几年特别是党的十九大以来，在国家和省市财政部门的指导下，县级财政部门在认真贯彻落实中央决策部署，加快预算绩效管理改革方面进行了一些有益探索的实践，预算绩效管理制度建设、绩效目标指标管理、绩效运行监控、绩效评价及结果应用、绩效管理信息化建设等多项工作初见成效，但与全面实施预算绩效管理的要求相比，在体制机制和具体实施层面仍然存在一些不足和薄弱环节，预算绩效开展的深度和广度不够，全过程管理链条不能做到有效衔接，工作进展不均衡、不充分，也在一定程度上影响了基层财政高质量发展进程。

（一）绩效管理理念尚未牢固树立。预算绩效管理工作经过近几年的发展，虽然在总体上实现了较大进步，但在地区和部门之间进展不均衡，中央和省市级层面工作进展快，县级层面预算绩效管理工作进展较慢。县级层面传统财政预算管理观念还存在一定影响，有的地方甚至仍然占据主导地位。多数预算单位绩效管理的意识较为薄弱，在思想上尚未牢固树立绩效理念，一些地方和部门仍然存在“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的意识。对预算管理还停留在“如何要钱、如何花钱和如何完成任务”上，对项目资金的分配、资金使用和产出结果上缺乏有效的监督和考核，导致有些项目实施效果不理想。

（二）绩效管理基础工作比较薄弱。县级层面预算绩效管理未能在深度和广度上得以拓展，在基础工作上存在诸多不容忽视的客观因素。一是县级财政资金匮乏，推行绩效管理内生动力不足。县级财政普遍是“吃饭财政”，本级财力保障当地财政供养人员日常工资及机关单位正常运转就已捉襟见肘。在这种情况下，县级部门开展预算绩效管理工作意愿不强，因为对于一些保工资、保运转项目，本身属于部门履责必须保障安排的常规项目，开展预算绩效管理的结果好坏都不会对项目资金的安排额度造成影响，反而增加了管理的复杂程度，县级部门主观上缺乏开展预算绩效管理的动力。当开展预算绩效管理的结果好坏与项目资金安排关联不大的时候，县级部门就会觉得开展预算绩效管理工作成了一种形式。二是转移支付项目管理力度不够。由于县级财政自身财力有限，而转移支付资金又是上级无偿给予的资金，因此县级政府及部门必然对转移支付资金积极争取。预算绩效要求，各级财政部门和主管部门应按要求及时开展转移支付年度或中期（实施期）绩效评价，但在实际工作中，为了争取更多的转移支付资金，县级部门一般仅对转移支付资金项目作正向平价，不作负向平价，造成县级部门预算绩效管理效果质量降低。三是绩效评价指标体系不完善。财政支出涉及范围广，县级部门在实际操作中，设定的个性指标多、易完成指标多、定性指标多、定量指标少，可操作性指标少，不能很好地满足绩效评价需求，导致绩效指标与评价目的脱节。

（三）绩效管理队伍建设不够专业。县级面临的工作事务较省市级而言，更为直接、更为具体，但县级核定的机构数量、人员编制较省市部门要少很多，县级财政部门大多未设置专职绩效管理机构，也没有专门人员，不少人员都是身兼数职，很难集中精力研究推进完善绩效管理工作，基层处于疲于应付状态在某些地方已成为常态，更无法对预算单位财务人员开展针对性指导和帮助。若过度依赖于第三方机构，则导致绩效管理成本过高，县级财政难以承受，且自评能力长期得不到锻炼，缺乏持续性。另一方面，县级预算单位财务人员业务水平较低，很多人员缺乏基本的财政财务基础知识，且人员更迭较快，新旧人员之间缺少“传帮带”，新从事财务的工作人员短时期内上手操作基本业务尚可，在预算绩效管理方面，难以实现高质量开展工作。

（四）绩效评价结果应用水平不高。当前县级层面绩效评价结果运用一般停留在发现问题、督促整改等低层面，未能与预算编制、安排资金充分结合、挂钩，绩效评价刚性不足。既有县级财力匮乏的原因，也有财政部门对项目安排决定权有限的原因。同时，预算绩效管理是全过程、全链条管理，预算绩效制度体系建设不健全，预算绩效目标指标设置不科学等前置条件不完备，对绩效评价也产生一定影响，最终造成绩效评价结果不理想，评价结果应用水平不高。

三、加强县级预算绩效管理的对策建议

加强县级预算绩效管理，除加快培源壮财、增强自身实力，上级部门加强指导外，更多还要靠县级自身从加强管理方式方面着手，在财政部门引导下，部门之间密切协调配合，扎实做好基础工作，争取预算绩效管理长远发展。

（一）增强绩效管理意识。强化部门“讲绩效、重绩效、用绩效”“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念。从绩效目标申报、绩效运行监控、绩效自评、绩效再评价等各个环节，强化基础工作。进一步增强预算单位绩效管理主体责任意识，促使预算单位合理、有效的使用财政资金，实现财政资金效益最大化，为县域经济社会高质量发展提供强力支撑。

（二）强化绩效制度建设。制度建设是预算绩效管理工作推进的关键，也是预算绩效管理工作的基础，制度建设的好坏直接影响预算绩效的优劣。县级要进一步建立健全预算绩效制度体系，进一步增强制度建设的刚性和可操作性，制度建立后，不能束之高阁，要真正可执行，成为指导预算单位绩效管理的纲领性文件。

（三）加强指标体系建设。预算绩效目标指标体系建设是做好绩效运行监控、绩效评价工作的基础。县级要逐步建立健全绩效目标指标体系，建立相对固定的指标体系，达到不同单位同类项目之间可以相互比较，实现预算绩效管理工作的相对统一，同时也可以降低县级预算单位开展绩效管理的难度，缓解基层财务人员的压力。

（四）加强从业人员培训。县级要高度重视财政财务从业人员培训，切实增强预算单位相关人员业务水平，以应对日益精细、规范的财政工作。加强对最新财经法律法规、项目制度、资金支付、基础财务知识等全面系统性培训工作。同时，积极争取政府支持，督促预算单位在财务人选上，注重选拔懂业务知识、业务水平高的人员，以人员素质的大提升带动预算绩效管理水平实现新的提高。